韓은 ‘개발협력금융’ 서둘러 재편해야

(왼) 미국 폼페이오 국무장관과
(오) 중국 리커창 국무원 총리 (출처: AFP / 로이터)

투자전쟁으로 확대되는
미중 패권 경쟁

트럼프 행정부 출범 이후 미중 간 패권 경쟁은 무역전쟁, 제조전쟁, 기술전쟁을 넘어 투자전쟁으로 확대되고 있다. 투자전쟁은 미국의 화웨이 견제로 대변되는 기술전쟁과, 미중 간 무역 갈등으로 표면화된 무역전쟁에 비해 국제적인 관심이 집중되고 있지는 못하다. 기술전쟁이나 무역 전쟁이 즉각적으로 많은 국가들에게 영향을 미치는 반면 투자전쟁은 보기에 따라서는 양대 강국과 투자대상국에게 한정된 문제라고 보기 때문일지 모른다.

우리나라도 예외는 아니다. COVID-19 2차 확산 우려가 가라앉지 않은 상황에서 미중 간 투자전쟁은 세간의 관심에서 벗어나 있는 듯하다. 그러나 미중이 각축하고 있는 지역이 바로 우리의 신남방 정책 대상 지역과 상당 부분 중첩되고 있어 이 정책의 효과에 영향을 미칠 가능성이 높다. 특히 우리의 미래 시장을 상당 부분 제약할 가능성이 높다.1) 양대 금융대국 간의 경쟁을 이해하고 그로 인한 변화를 정확히 가늠할 필요가 있다.

미국 국제개발금융공사
중국의 일대일로 정책을 직접 겨냥하다

2018년 10월 미국은 중국의 일대일로 정책을 차단하기 위한 국제경제 전략을 선보였다. 국제개발금융공사(US DFC)를 새로이 설립하는 법안(BUILD Act2))이 공화·민주 양당의 전폭적인 지지로 통과되었다. 미중 패권 전쟁이 다양한 양상으로 전개될 것이라는 점은 모두가 예상한 것이었다. 하지만 외교적 수단이 아닌, 직접적인 금융정책 수단을 선보였다는 점에서 금융계의 이목을 끌기에 충분했다.3) 이제 미중간의 패권경쟁이 본격적인 투자전쟁으로 확대된다는 것을 국제금융시장에 알렸다.

미국 DFC는 종전의 민간 기관이었던 OPIC4)를 DCA5)와 합병하여 새로운 개발금융기관으로 재탄생하였다. 2019년 12월부터 운영을 개시하였다. DFC의 금융 제공 한도는 총 600억 달러(71조 원)로 전신인 OPIC의 290억 달러 보다 대폭 확대되었다.

美 국제개발금융공사
‘국가안보’가 목표

DFC의 새로운 미션은 명확하다. 미국 기업들의 해외 프로젝트에 대한 적극적인 개발금융 공급을 통하여 중국의 일대일로 정책을 적극적으로 차단하겠다는 것이다. 미국 전략문제연구소(CSIS)는 DFC의 목적을 ‘국가 안보’(national security)로 제시하였다.6) 금융기관이 국가 안보를 직접적인 목적으로 한다는 것이 있을 수 있는 일이기는 하지만 매우 보기 드문 일임에는 틀림없다.

DFC의 새로운 금융기능은 이러한 설립 목적을 더욱 분명하게 드러냈다. DFC설립의 근거가 된 ‘BUILD법’은 ‘지분출자’(equity investment), ‘우선 손실 보증’(first loss guarantee), ‘현지 통화 대출’(local currency loan) 등 세 가지 금융 서비스를 명시하였다. 우선 손실 보증 업무와 현지 통화 대출은 전신인 OPIC에서는 허용되지 않던 업무이다.

지분출자는 DFC의 전신인 OPIC에서도 제공하던 서비스이지만, DFC에서는 보다 적극적인 금융 서비스로 활용될 수 있도록 요건을 대폭 완화하였다. DFC는 모든 프로젝트에 30%까지 지분투자를 할 수 있다. 미국 전문가들은 충분한 지분출자 허용이 모든 프로젝트에서 강력한 역할을 수행할 것이라고 평가하였다.7)

‘우선 손실 보증’은 매우 파격적인 금융 제공 수단임에는 말할 것도 없다. 보증 주체가 금융 차입 주체나 프로젝트의 손실을 선순위가 아니라 후순위로 변제받겠다는 의미이다. ‘현지통화 대출’은 타국 통화(지원국 통화 또는 달러)로 표시되는 외채 부담으로 어려움을 겪는 국가에게는 매우 매력적인 금융 서비스임에는 두말할 것도 없다. 민간 투자은행에서는 이러한 금융 서비스가 전혀 새로울 것이 없지만, 공적인 개발금융기관에서는 그리 흔한 것이 아니다. 미국의 결의가 얼마나 강한 것인지 엿볼 수 있게 한다.

DFC가 중국의 일대일로 정책을 어떻게 견제할 것인가? DFC가 공식적으로 내세우는 운용 목적과 방법은 일반적인 개발금융기관의 운용 범주에서 크게 벗어나지 않는 것처럼 보인다. 그러나 CSIS 보고서와 DFC의 새로운 금융 서비스를 종합해 보면, 어떻게 작동하게 될 것인지에 대해 가늠할 수 있다.

美의 전략은
부채의 늪에 빠진 개도국을
다시 끌어들이는 것

최근 일대일로 정책으로 인해 ‘부채의 늪(debt trap)’에 허덕이는 나라의 상황을 살펴보면 이해가 쉽다. 부실화된 인프라 프로젝트로 인해 과다한 부채 문제에 직면한 나라들은 ‘부채의 재구성(rescheduling)’을 통해 만기를 연장하거나 이자 부담 경감을 추진하게 된다. 그러나 리스케줄링은 공짜가 아니다. 대출자에게 추가로 담보를 제공하거나 ‘새로운 의무(obligation)’를 부담해야 한다. 문제는 바로‘새로운 의무’이다. 가장 흔한 사례는 중국 측에 해당 인프라의 장기간 독점적 사용을 약속하는 것이다. 주권국가에게는 엄청난 선택을 강요받는 순간이다. 이러한 선택을 받아들여야 하는 정부(권위주의 정부이든 민주 정부이든)로서는 상당한 정치적 모험을 감수해야 할지도 모르는 사안이다.

개도국 입장에선
美의 제안을
거절할 이유가 없다

만약 DFC가 기존의 부채를 지분출자, 우선 손실 보증, 자국 통화 대출을 적절히 혼합하여 완전히 새로운 금융으로 전환(refinancing) 해 준다고 제안하면 어떻게 될까? 금융 조건으로나 정치적으로 부담이 대폭 줄어든 대안을 받아들이지 않을 나라는 거의 없을 것 같다. 지분출자 규모가 커질수록 대출 규모가 줄고 이자 지급 부담도 줄어든다. 게다가 미국의 우선 손실 보증이 곁들여지면, 더 나은 대출조건(낮은 금리)으로 대출을 갈아탈 수 있게 된다. 자국 통화로 대출을 기표하면 이미 높은 수준에 있는 외채를 축소하게 되는 효과까지 덤으로 얻게 된다. 특별한(?) 사정이 없다면, 모든 나라들이 적극적으로 DFC의 제안을 수용할 것으로 보인다.

DFC는 인프라 금융시장
게임 체인저

DFC의 새로운 금융 서비스는 기존(brown-field)의 프로젝트뿐 아니라 새로운(green-field) 인프라 프로젝트에도 적용될 수 있음은 물론이다. 대규모 자금이 소요되고 위험이 높은 프로젝트 금융시장에서는 대개 다수의 금융기관이 연합해서 금융을 제공한다. 적극적인 위험 인수 기능을 장착한 DFC가 선도적인 역할을 하고 미국 투자은행들과 적극적인 협력(cofinancing)이 이루어지는 경우 이들의 지원을 받는 미국 기업들의 진출이 크게 확대될 것으로 예상된다. 미국 OPIC 부사장을 지낸 Bill Delphos는 “DFC가 게임 체인저가 될 것이다. 위험을 완화하여 미국 기업들의 경쟁력을 높일 것”이라고 하였다.8) 중국 기업에 더하여 미국 기업들의 활발한 진출은 아시아 인프라 시장의 지형을 새롭게 변모 시킬 것이다. 우리의 걱정거리는 바로 이 부분이다.

한국의 아시아 인프라 시장 점유율
중 일대일로 이후 급격히 떨어져

중국의 일대일로 정책은 아시아 인프라 시장의 지형을 완전히 바꾸어 놓았다. 2013년 일대일로 정책이 선언된 직후인 2014년 중국기업의 아시아 인프라 시장에서의 점유율은 20.5%를 차지하고 있었다. 일대일로 정책의 본격적인 추진 이후 3년이 지난 2017년 중국 기업의 점유율은 37.7%로 급격히 올라갔다. 반면 미국 기업의 점유율은 13.9%에서 5.0%로 급락하였으며, 한국 기업의 점유율도 11.8%에서 7.9%로 하락하였다. 중국기업의 급격한 점유율 증가에 일대일로 정책이 전부는 아니더라도 매우 중요한 기여를 한 것임에는 틀림없다.[표 참조]

아시아 인프라 시장 점유율(%) 변환(2014-2017) (자료 출처: Engineering News-Record)

우리 기업들이
미와 전략적 제휴 가능토록
우리 개발금융 정비해야

이제 이 시장에서 미국 DFC의 등장으로 또 한 번의 큰 변화를 맞이할 조짐이다. 우리의 입장에서는 무엇이 달라질까? 미국의 등장이 중국 기업의 점유율 증가를 상당 부분 제어할 것으로 예상되지만, 그로 인해서 우리나라가 반사적으로 큰 혜택을 볼 것이라고 예상하기는 어렵다. 아시아에서는 일본뿐 아니라 다른 유럽 기업들도 동일한 혜택을 볼 것이기 때문이다.

단기적으로 우리가 점유율을 높일 수 있는 방법은 미국이든 어느 나라든 전략적 제휴를 통하는 방법이 있다. 그러나 이러한 접근 방법은 우리가 파트너로서 상응하는 ‘매력적인 조건의 금융을 제공할 수 있는 역량과 의향’이 갖추어져 있을 때 가능한 이야기다. 일본이나 유럽 기업들이 상대적으로 선전하는 것은 ‘금융의 힘’에 의한 것이다. 특히 개발금융협력을 통해 진출국에 대한 꾸준한 노력을 기울인 결과라고 할 수 있다. 금융의 역할은 협업 상대방을 찾는데 중요한 역할을 한다. 협업을 하려면 동일한 조건의 금융 조건을 제시할 수 있는 역량이 뒷받침되지 않으면 불가능하다. 금융이 약하면 외로운 시장에서 더욱 외롭게 될 수밖에 없다.

현재 상태로는
경쟁력 저하가 불가피

DFC의 등장, 그리고 그로 인한 아시아 인프라 시장의 변화 조짐은 우리 개발협력 금융의 현실을 되돌아보게 한다. 안타깝지만 현재와 같은 기능과 체제로서는 아시아 시장에서의 경쟁력 저하를 막을 길이 없어 보인다. 엄청난 외교적 노력을 기울여 한 두건의 프로젝트를 수주하는 것은 가능할 테지만, 그것이 계속될 수는 없다. 새로운 개발협력 전략을 고민하지 않으면 안 되는 시점이다.

새로운 방향은 대체로 3가지 관점에서 모색해 볼 수 있다. 하나는 우선 시급한 우리 개발금융체제를 개편, 강화하는 것이다. 다른 두 가지는 개도국들이 디지털 전환을 해가는 과정에서 새롭게 등장하는 시장을 확보하기 위한 경쟁력 제고 방안이다.

첫째 전략적 개발협력 금융기능을 대폭 확충해야 한다. 우리나라 개발협력기관은 유상원조를 담당하는 EDCF(대외경제협력기금)와 수출입은행, 그리고 무상원조를 담당하는 KOICA(한국국제협력단)로 이원화 되어 있다. 현재의 유상 개발협력 기관의 기능과 서비스는 국제경제의 변화에 따라가지 못하고 있다. EDCF와 수출입은행은 모두 대출 기능에 한정되어 있다. 유일한 장점이 양허성 금리(concessional rate)인데, 다자개발금융기관(MFIs) 또는 경쟁국 개발금융기관에 비해 특별히 유리한 것도 아니다. 더욱이 요즘처럼 세계적인 저금리 상황에서는 차입국 입장에서 별다른 매력이 없다.

우리나라 개발금융기관은 DFC가 새로이 장착한 무기인 지분투자, 선손실보증, 현지통화 대출은 거의 불가능하다. 대출만 가능한 한국 기관의 경쟁력은 매우 제약될 수 밖에 없다. 전략적인 개발협력금융이 가능하도록 DFC가 제공하는 수준의 금융서비스 기능을 확충할 필요가 있다. 유사한 기능을 보강하게 되면 미국 DFC와의 협업도 가능해 질 것이다.

개발금융 기능 보강은 구체적인 프로젝트 수임 단계에서 미국 DFC와 협업을 가능하게 하고 우리 기업의 참여를 확대하기 위하여 반드시 필요한 조치이다. DFC는 전신인 OPIC와 달리, 금융 지원 대상 프로젝트에 미국 기업의 참여를 전제조건으로 하지 않는다.9) 따라서, 우리 개발협력기관이 미국 DFC와 협업이 가능하게 되면 DFC가 자금 공여하는 프로젝트에 한국 기업들의 참여가 확대될 수 있다.

동남아 디지털 전환이 새로운 기회

둘째 개발협력의 중점을 전통적인 인프라 프로젝트에서 디지털 인프라 프로젝트와 기업으로 대상을 확대해야 한다. 전통적인 사회간접자본 시장은 중국이라는 새로운 강자의 등장으로 레드오션으로 변한지 오래다. 이제 미국의 등장으로 레드오션化는 더욱 심화될 것이다. 우리 기업들의 기술력과 브랜드의 힘으로 어느 정도의 시장 점유율은 유지할 수 있겠지만 확장성은 크게 높지 않다고 보는 것이 현실적이다.

새로운 시장, 디지털 인프라 시장으로 눈을 돌릴 필요가 있다. 동남아 국가들의 디지털 전환도 시간이 갈수록 빨라지면서 시장도 확대될 가능성이 매우 높다. 5G 시대로 옮겨가는 아시아 통신 인프라 시장에서 개도국들의 자체 투자여력은 매우 제한적이다. 5G 통신 선도국인 한국이 개도국의 통신 인프라 프로젝트 투자를 ODA를 통하여 적극적으로 보완할 필요가 있다. 나아가 통신 관련 기업(스타트업 포함)에 대한 적극적인 지분투자를 통해 미래 잠재적인 고객들을 미리 확보해야 할 것이다. 궁극적으로 우리 디지털 수출 시장을 확대하는 것이다.

미국 DFC는 중국 통신 업체를 견제하기 위하여 통신 인프라 구축 사업을 적극적으로 지원할 것으로 예상된다.10) DFC는 또 중국 화웨이의 5G 확산을 방지하는데도 주력할 것으로 보인다. 따라서 우리 기업들 입장에서는 미국 기업들과 경쟁이 불가피할 것으로 생각된다. 우리가 적극적인 금융지원 수단을 미리 준비해 미국 DFC와의 경쟁 보다는 협력관계에서 실리를 추구해야 할 것이다.

지난 5월 금융 데이터 거래소가 출범했다. (출처: 금융위원회)

빅데이터 자유교환협정 체결하고
국제 빅데이터 거래소 선점해야

셋째 아시아 빅데이터 시장을 선점하기 위하여‘빅데이터 자유 교환 협정’(Free Data Trade Agreement/FDTA)을 개도국들과 추진할 필요가 있다. 통신 인프라와 마찬가지로 아시아 개도국의 빅데이터 시장은 아직 태동 단계에 있다. 그러나 인구 측면이나 디지털 활용 측면에서 아시아 개도국들의 빅데이터 잠재력은 매우 크다고 본다. 통신 시장에 이어 빅데이터 분야에서도 조만간 선도국들 간 경쟁이 치열해질 것으로 예상된다.

우리가 선제적으로 빅데이터를 정해진 절차와 형식으로 상호 활용하는 토대를 마련하는 경우 개도국의 빅데이터 시장과 산업을 선점하는 계기가 될 수 있다. 우리나라와 동남아 개도국들 모두 빅데이터 시장을 상호 협력을 통하여 확장할 수 있게 된다.

우리나라는 COVID-19 사태 돌파의 수단으로 디지털·그린 뉴딜을 선택했다. 그 일환으로 활발하게 논의가 일어나고 있는 것이 빅데이터 거래소 설립이다. 이미 지난 5월 금융 빅데이터 거래소가 출범하였다. 이 거래소의 경험을 바탕으로 모든 빅데이터 거래가 활발하게 이루어지는 ‘빅데이터거래소’가 출범할 수 있을 것으로 전망된다.

아시아 각국과 FDTA를 맺고 여기에 빅데이터거래소가 결합되면 명실상부한 세계 최초의‘국제 빅데이터 거래소’를 우리나라가 선점할 수 있게 된다. 아시아 개도국들 중 인도네시아처럼 인구 대국(2억 8000만명)도 있지만 대체로 3천만~1억 명 수준의 중규모 국가들이 대부분이다. 이들 국가들과 FDTA 체결을 통하여 우리 기업은 물론 협정 참여국들의 데이터 활용 폭이 넓어지면 미국, 중국 등 인구대국과의 빅데이터 경쟁에서도 뒤지지 않는 경쟁력을 서로 갖추게 되는 것이다.

1) 미국국제개발금융공사(US DFC)의 애덤 베라 최고경영자(CEO)는 인도네시아 정부를 방문, 인도네시아의 인프라 개발 투자 의향을 적극적으로 표명하였다. 미국은 이미 인도네시아의 고속도로개발, 관광개발, 정부계 투자기금 설립 등의 투자 안건을 제시한 것으로 전해지고 있다. 아주경제. 2020.1.13
2) The Better Utilization of Investments Leading to Development Act of 2018 (BUILD Act)
3) “The DFC is the most significant new U.S. government initiative in international development in a number of years, at least since the establishment of the MCC in 2004”Javade Chaudhri, Michael P. Gurdak, Stuart Kerr and Grant H. Willis. “How Will New U.S. International Development Finance Corporation Help American Companies?”Jones Day.
4) 1961년의 대외원조법에 의거하여 1969년 미 국무부산하에 독립채산제 기관으로 설립되었으며, 1971년 USAID(US Agency for International Development, 국제개발청)가 수행해오던 해외투자보험 업무 등을 인수하여 본격적인 업무를 개시함. OPIC의 기본목표는 ① 저소득국가에 대한 경제적 지원과 ② 미국의 수출과 고용증진 효과로서 USAID가 주로 보건, 교육 등 공공성을 띤 사업을 지원대상으로 하는 반면, OPIC는 상업적으로 채산성이 있는 사업을 지원. [출처: 관세청]
5) The Development Credit Authority (DCA) was the authority the United States Agency for International Development (USAID) used to issue loan guarantees backed by the full faith and credit of the U.S. government to private lenders, particularly for loans made in local currency [Source: WikiPedia]
6) Strategic Directions for the United States International Development Finance Corporation (DFC). Sept, 2019.
7) The most notable change ... is the DFC’s new capacity to take an equity stake in investments (Congress approved $150 million for 2020) allowing it to play a stronger role in projects chosen for financing. The DFC will be allowed to take up to 30% position in any project. Peter Seneca and Kirk Elken. 30 Jan. 2010. “Officially Launched: U.S. International Development Finance Corporation (DFC)”
8) DFC can be a game changer. It will mitigate risk and make U.S. companies more competitive.
9) DFC는 종전 OPIC에서 운영하던 “미국 기업의 사업참여 요건”(U.S. Connection Requirement)을 폐지, 원칙적으로 미국 기업의 참여가 없는, 즉 외국 기업만 참여하는 사업에 대해서도 DFC 금융지원이 가능하도록 하고 있다.
10) 구체적으로 DFC가 자금을 어떻게 활용할지는 공개되지 않았지만 개발도상국이나 기업들이 화웨이, ZTE가 아닌 다른 기업들로부터 필요한 통신장비를 구입할 수 있도록 DFC가 대출이나 대출보증 형태로 자금을 지원할 방침인 것으로 알려졌다. DFC의 수장을 맡은 아담 보울러 대표는 “미국은 현재 중국 통신장비업체들을 대체할 수 있는 실질적 방안 마련에 매우 집중하고 있다”고 말했다. 아시아경제.2019.12.04.
“[미국은] ...5G를 포함해 선진기술 자금조달에서 중국과 경쟁하려는 움직임이 일어나고 있다. DFC는 중국 통신장비 제조업체 화웨이의 기술의 사용을 막기 위한 광범위한 노력의 산물이라고 FT는 전했다.”뉴시스. 2019.12.24