왼쪽부터 덩샤오핑, 케인즈, 루즈벨트

<들어가는 글>

축구를 회화에 비유해 보자. 반듯한 직사각형 구장은 캔버스, 저마다 개성을 지닌 선수들은 다양한 컬러의 물감, 그리고 선수들을 이끌고 다니는 공은 물감을 칠하는 붓이다. 그렇다면 화가는 누구인가? 바로 심판이다. 심판은 단순히 반칙을 적발하고 페널티를 부과하는 감시자가 아니다. 심판은 게임 전체를 이끌고 연출한다. 과열된 경기를 식히고 느슨한 흐름을 다시 조이며 …. 감독이 한 팀의 리더라면 심판은 경쟁하는 두 팀이 빚어내는 예측불가의 드라마를 이끄는 리더다.

이 비유는 경제에 대해서도 적용할 수 있다. 기업의 CEO들이 산업의 주역 같지만 이들이 서로 부딪히고 경쟁하는 어지러운 시장의 상호작용을 조율하는 것은 정부다. 보수 진영은 작은 정부를, 진보진영은 큰 정부를 지향한다고 한다. 하지만 오늘날의 진짜 이슈는 정부의 크기가 아니다. 크기를 가지고 논쟁을 벌이는 것은 본질을 잘못 짚은 것이다.

혼돈과 혁신의 시기, 정치 양극화 시대에 정부의 역할을 살펴본다.

(글 싣는 순서)
1. 정치 양극화 시대의 경제정책 - 정책 융합이 답이다
2. 혁신을 위한 기업정책 - 네트워크와 조직의 경제학
3. 앙트르프러너 국가, 정부는 지원자가 아니라 선수

미트로프 먹으면 보수
치킨 커리 먹으면 진보?

한국 사회의 이념 대립이 점입가경이다. 정치의 기능이 약화되는 와중에 국론이 분열되고 있다. 진영논리가 사회적 이슈를 지배하고, 각 진영은 서로에 대한 적대감을 노골적으로 표출한다.

한 가지 위안(?)은 이것이 우리만의 문제가 아니라는 것이다. 정치와 이념의 양극화는 전 세계적인 현상이다. 민주주의 대국이라는 미국 역시 이 문제로 몸살을 앓고 있다. 미국의 정치학자 마크 헤더링턴은 2018년 낸 저서 <프리우스냐 픽업이냐?>에서 이념 대립이 미국 사회에 얼마나 깊게 뿌리내리고 있는지 보여준다. 도요타의 프리우스를 타면 진보, 픽업트럭을 타면 보수다. 아메리칸 미트로프를 먹으면 보수, 치킨 커리를 먹으면 진보, 컨트리 음악을 좋아하면 보수, 힙합이나 레게는 진보다.

특정 정치 이슈에 대한 의견만이 아니라 일상생활의 선호마저 진영에 의해 결정되는 이런 현상은 과연 괜찮은 것일까? 많은 사람이 국론 분열을 걱정하고 있지만, 그렇다고 민주사회의 국론이 통합되어야 하는가도 의문이다. 다양한 의견이 표출되고 경쟁하는 것은 단일한 목소리로 통합된 권위적 사회에서는 바랄 수 없는 민주사회의 강점이 아니던가.

1960년 미 대선 땐 주마다 접전
2004년 대선 땐 압승주와 완패주로 갈려

정치 양극화의 문제점을 이해하기 위해서는 먼저 현상을 정확하게 살펴볼 필요가 있다. 미국의 경우 양극화의 주 요인이 개인들의 정치적 성향 변화에 있는 것은 아닌 것으로 보인다. 이념에 대한 개개인의 태도가 더 극단화되었다는 증거가 발견되지 않는다. 중산층에서는 관용적 태도가 확산되는 경향도 존재한다고 하는데 그렇다면 어떻게 된 것일까. 중요한 것은 개인들의 성향이 아니라 성향의 분포다.

1960년 벌어진 케네디와 닉슨의 대통령 선거는 표 차이가 12만 표 밖에 안 되는 접전이었다. 그런데 당시에는 주 단위로 봐도 접전 양상이었다. 두 후보의 득표율 차가 5% 미만인 주가 37개에 달했다. 그러나 2004년 부시와 케리의 선거전에서는 소위 압승(landslide victory) 주, 즉 한 후보가 20% 이상 앞선 주의 유권자가 전체의 47%에 달했다. 정치 성향이 지역별로 분화된 것이다.

쉘링의 격리(segregation) 모델

정치 이념에 따라 모여살게 된다?

쉘링의 격리 모델은 본래 인종 간에 거주 구역이 분리되는 현상을 설명하기 위한 것이었지만 이념의 양극화에 대해서도 적용할 수 있다. 왼쪽 그림에서처럼 붉은 점과 푸른 점이 고르게 흩어져 있다가 차츰 오른쪽 그림과 같이 같은 색점들이 모이는 것이다. 흩어져 있을 때는 두드러지지 않던 이념 성향이, 격리되고 집중되면서 존재감을 드러낸다. 이념 성향은 사람들의 라이프스타일까지 지배하면서 이제는 인간관계마저 변화시킨다. 이렇게 되면 성향이 다른 사람과 함께 지내기가 힘들어진다. 이로써 지리적 격리가 진행되는 것이다. 개인이 과격해지면서 양극화가 심화된 것이 아니라, 양극화로 인한 지리적, 심리적 격리가 과격화된 사회적 분위기를 조성한다.

한국은 강남과 강북이 다르고, 호남과 영남이 다르다. 지리적 격리가 차이를 부르는 것인지, 차이가 지리적 격리를 강화시키는 것인지 단정할 수 없다. 생각해볼 부분이 많다.

정당이 열성 지지자 중심으로 재편
그게 편하고 효과도 좋기 때문

왜 이러한 격리가 일어나는 것일까. 상당수의 정치학자들이 그 원인을 정치 엘리트의 권력 동원에서 찾는다. 즉 정치인들이 집권을 위해 대중을 동원하는 과정에서 보다 자극적인 슬로건과 정책에 점점 더 의존하게 된다는 것이다.

이것은 반향실 효과, 즉 에코챔버 효과로 잘 알려져 있다. 울림이 좋은 방에 가면 메아리 때문에 목소리가 증폭되어 소리가 더 크고 강하게 울린다. 이것이 자신감을 끌어올린다. 샤워실에서 노래를 하면 노래가 잘 되는 것 같다. 이 효과는 가창력이 뛰어나지 않을수록 더 크다. 정당이 점차 더 자극적인 어젠다에 의존하게 된 것도 정당의 원 기능, 즉 국민의 뜻을 널리 대변하는 것에 취약해졌기 때문이라는 해석이 있다.

정당이 국민의 뜻을 잘 대변하지 못함에 따라 온건한 국민들의 참여와 지지가 약화된다. 정치 참여를 통해 기대되는 이익이 비용만 못하기 때문이다. 정치적 무관심이 확산되고 정당의 대중 동원력은 약해진다. 이런 상황에서 정당은 소수의 열성 지지자에게 집중하는 간편한 방법의 유혹에 빠진다. 열성파는 비용을 따지지 않고 동원에 응함으로써 정당을 더욱 극단적인 방향으로 몰고 간다. 물불 가리지 않는 열성파의 함성과 연호는 신중하고 합리적인 국민의 지지와 달리 정당 자신의 메아리에 불과하다. 샤워실에서 득음하는 가수처럼 정당의 목소리는 점점 더 커진다. 메아리에 증폭된 볼륨이 진정한 가창력이 아니듯, 열성파의 세 과시는 진정한 민의 대변이 아니다.

이념은 나쁜 것이 아니다
이상에 현실을 꿰어 맞추려는 것이 문제

이념은 나쁜 것이 아니다. 그것은 이상을 추구하는 순수한 의지의 표현이며 비전 제시를 통해 역사 발전을 이끌어 왔다. 문제는 이상과 현실을 구별하지 못하는 것, 그 결과 현실을 무조건 이상에 맞추려는 완고함에 있다.

자기들만의 신념으로 똘똘 뭉친 극단적 집단의 위험성은 역사를 통해 잘 알려져 있다. 현실을 이념에 끼워 맞추려는 시도가 실행력을 얻을 때마다 비극은 되풀이되어 왔다. 캄보디아의 극좌 세력인 크메르루즈는 무산자의 국가 건설을 위해 교육받은 중산층을 포함한 유산계급 100만 명을 학살했다. 과격한 시장근본주의는 정부의 모든 형태의 시장 개입을 오류로 규정하고 심지어 무면허 운전, 마약, 인신매매조차도 허용해야 한다고 주장한다. 그것이 정말 나쁜 것이라면 시장 거래에 의해 저절로 퇴출되리라는 것이다.

감성은 타오르고
이성은 잠이 들고

이념의 극단화는 자신만의 이상에 몰두하여 그 외의 모든 것을 부정한다. 현실에 대한 진지한 분석과 치밀한 전략은 쓸데없는 일이 된다. 감성은 타오르지만 이성은 잠에 빠진다. 경제정책, 정치개혁, 안보문제, 더 나아가 기본소득, 성적지향성, 사형제도 존폐, 양심적 병역 거부 등등… 어떤 문제든 가져오라, 이념이 대답할 것이다. 세계적인 석학을 만나 반박당한다 해도 겁날 것 없다. 나를 반대하는 자는 모두 적일 뿐이다. 편견과 고집으로도 사려깊고 검증된 지식에 맞서 진흙탕 싸움을 얼마든지 벌일 수 있다. 합리적인 목소리가 진흙탕을 떠나버리면 만인 대 만인이 투쟁하는 원시 사회가 펼쳐진다.

스탈린 참고한
박정희의 ‘계획경제’

저명한 경제학자 존 힉스는 경제이론이란 한 꾸러미의 도구를 담고 있는 ‘도구상자’라고 말한 바 있다. 경제이론조차 단일한 논리체계가 아니라, 상충하는 패러다임과 학설들의 불편한 공동체라는 것이다. 이러한 상충이 조이고 기름치면서 다양한 경제 문제에 대처할 수 있는 적응력을 만든다. 논리적 정합성을 양보한 대신 이론의 실천력이 강화되는 것이다.

이것은 이념의 경우에도 역시 타당하다. 현실을 조금이라도 바꾸려 한다면 단 하나의 이념에 의존할 수는 없다.

이념에의 맹목적 집착이 비극을 초래했다면 이념간의 타협은 역사에 길이 남을 성공 사례를 만들었다. 중국은 정치에서는 공산 독재를 유지하면서 경제에서는 시장과 기업을 허용했다. ‘흑묘백묘론’이라는 표현에서 이념을 도구로 여기는 중국인의 지혜가 드러난다. 케인즈 이후 자본주의는 대규모 불황을 극복하기 위해 공급은 시장원리에 맡기되 수요에 정부가 개입하는 혼합경제로 전환했다. 5·16으로 집권한 박정희 정권은 경제발전을 위해서 계획경제 원리를 과감하게 도입한다. 박 정권의 정책 브레인은 스탈린의 ‘파틸렛카(пятилетка·국민경제 5개년계획)’를 변형 수정하여 ‘경제개발 5개년 계획’을 입안했다.

이념간의 정책 융합은
역사가 주는 지혜다

이러한 시도는 거센 반발에 부딪히거나 거센 반동 이후에 가능했다. 등소평의 개방개혁 정책이 등장하기까지 중국은 문화혁명이라는 극단적 이념의 폭풍을 건너야 했다. 뉴딜 정책은 많은 이들에게 공산화 음모로 받아들여졌으며 루즈벨트 정권은 끊입없이 ‘빨갱이’라는 비난을 받았다. 5·16 직후 미국은 한국의 쿠데타 정부 내에 좌익 세력이 존재한다는 의심의 눈길을 한 동안 거두지 않았다.

이제 공산주의는 소멸했고 자본주의도 상당 부분 수정되었다. 고전적 좌우 대립에 비해 이념간 거리가 상당히 가까워졌지만, 여전히 갈등과 반목은 사라지지 않고 있다. 이념간의 정책 융합이라는 역사가 주는 지혜가 어느 때보다 요구되고 있다. 그 대표적인 사례로 북유럽을 중심으로 시도되고 있는 노동시장 개혁 정책을 살펴본다.

덴마크의 노동개혁, 황금삼각형

현재 유럽 경제는 전반적으로 어려운 편이지만 상대적으로 북유럽 국가들은 나름 선전 중이며 특히 노동시장 부문에서 좋은 성과를 보이고 있다. 그 배후에는 새로운 슬로건 ‘플렉시큐리티’ - 유연성(flexibility)과 안전성(security)의 합성어 - 로 대표되는 새로운 전략이 있다. 덴마크의 경우 ‘황금 삼각형(golden triangle)’이라는 모델을 통해 개혁을 추진하고 있다.

덴마크가 택한 ‘황금 삼각형(Golden Triangle) 모델’

시장원리와 복지국가 모델의 융합

노동시장을 유연화하여 해고를 자유롭게 하되, 해고자에 대한 실업급여, 재취업교육 등 복지체계를 통해 안정성을 떠받치는 모델이다. 만약 이것뿐이라면 고용의 경직성으로 인한 기업 부담을 사회나 정부가 떠안는 것으로, 주머닛돈이 쌈짓돈인 셈이다. 황금 삼각형 모델의 진정한 의미는 세번째 요소, 능동적 노동시장 정책에 있다. 이것은 노동자들이 기술과 산업의 변화에 대응하여 능동적으로 자신의 할 일을 찾고 능력을 쌓으려는 ‘노동자 측의 능동성’을 강조한다. 이것은 과거 노동조합에 의해 집단적으로 한 직장에서의 장기고용을 보장받던 방식을 ‘수동적’이라고 보고, 노동자들의 태도와 행동을 변화시키려는 것이다. 물론 능동성을 개인에게 일방적으로 요구하는 것은 아니다. 여기에는 평생교육의 질을 강화한다는 교육개혁 정책이 맞물려 돌아간다.

이것은 시장 원리와 복지국가 원리를 융합하여 새로운 솔루션을 모색하는 시도이다. 적어도 지금까지는 효과가 있는 것으로 보이며 높은 실업률로 고전하는 다른 유럽 국가와는 차별화된 성과를 거두고 있다. 특히 남유럽 국가들과 대조적이다. 산업과 직무의 변화를 불가피한 것으로 보고 이에 적응하려는 사회적 고민이 돋보인다.

프랑스의 경우,
솔리다리테와 아메리카니즘의 충돌

프랑스의 경우 기존의 산업과 노조는 변화를 거부하고 기득권을 강경하게 수호하는 노선을 채택했다. 노동조합은 프랑스의 전통적인 가치 ‘연대(Solidarity)’에 집착하면서 노동시장과 산업에서 일어나는 모든 변화를 ‘아메리카니즘’으로 부르며 적대시했다. ‘연대’와 ‘아메리카니즘’이라는 두 슬로건이 선명하게 맞부딪히면서 노동시장 유연화를 위한 어떠한 시도도 불온한 음모로 배척되었다. 이것은 합리적인 대안 모색을 가로막았고 그 결과 프랑스는 신산업으로의 변화도, 노동 개혁도 이루지 못한 채 성장 정체와 만성적 고실업의 늪에 빠졌다. 최근 마크롱의 시도가 성과를 보이고 있다는 보도가 나오기는 했다.

토니 블레어의 ‘제 3의 길’
또 하나의 거대담론이 되면서 좌초

정치 양극화는 무조건 나쁜 것이라고 할 수 없다. 이념이 선명하게 자신의 노선을 확립하고 이상형을 제시하는 것은 좋은 일이다. 현실에 구애받지 않고 독창적인 이상형을 구축하는 것은 꼭 필요한 일이라고 할 수 있다. 그리고 이렇듯 뚜렷한 노선이 있어야 다양하고 엣지있는 정책 융합도 가능하다. 이념은 현실을 인식하는 도구이며 해법을 찾아내는 알고리즘같은 것이다. 그 자체가 목적이 아니라 수단이다. 토니 블레어가 주창했던 ‘제 3의 길’은 좌우 이념의 절충을 통한 또 하나의 이념으로 거대담론화되면서 좌초했다. 새로운 이념이 중요한 것이 아니라 그때 그때 상황에 맞는 맞춤형 정책 대안을 제시하는 각론적 접근이 요구된다.

플렉시큐리티 정책도
덴마크 모델 다르고 네델란드 모델 다르다

사례로 제시한 플렉시큐리티 정책도 단일한 것이 아니다. 덴마크 모델이 다르고 네델란드 모델이 다르다. 우리나라 노동시장에는 또 다른 조합이 필요할 것이다. 요리를 할 때 재료와 시기와 먹는 사람에 따라 레시피가 달라져야 하는 것과 같다. 유연성과 안정성을 그냥 합치거나 단순 평균해서도 안된다. 각각의 정책 요소들이 서로 맞물려 시너지를 낼 수 있도록 입체적으로 재구성해야 한다.

이념의 금기를 깨뜨리고
불협화음을 가지고 노는
정치 거장의 등장을 기대한다

음악에서 멋진 화음을 들려주는 것으로 ‘텐션노트’라는 것이 있다. 어울리는 음으로 구성된 화음군에 ‘화음 밖의 음’을 갑자기 끼워넣는 것이다. 파격이 가져오는 미묘한 긴장은 신선하게 감각을 울린다. 오랜 기간 음악가들은 불협화음을 금지하는 터부의 감옥에 갇혀 있었다. 터부를 깨뜨린 것은 비난과 억압을 두려워하지 않은 일군의 혁신적인 작곡가들이었다. 우리의 정치와 정책에서도 이념의 금기를 깨뜨리고 불협화음을 ‘가지고 노는’ 비르투오조(거장)의 등장을 기대해 본다.

<참고 자료 >
Marc Hetherington & Jonathan Weiler, 2008, Prius or Pickup? - How the Answers to Four Simple Questions Explain America’s Great Divide, Houghton Mifflin Harcourt
Pietro S. Nivola, 2008, Red and Blue Nation?: Characteristics and Causes of America’s Polarized Politics., Hoover Institution on War, Revolution and Peace, Stanford Univ., 2008
Justin Buchler, 2018, Incremental Polarization A Unified Spatial Theory of Legislative Elections, Parties, and Roll Call Voting, Oxford
기미야 다다시(木宮正史), 2008, <박정희 정부의 선택 1960년대 수출지향형 공업화와 냉전체제>, 후마니타스
James Mahoney, Kathleen Thelen, 2010, Explaining Institutional Change: Ambiguity, Agency, and Power, Cambridge University Press
Maarten Keune, Amparo Serrano, 2014, Deconstructing Flexicurity and Developing Alternative Approaches: Towards New Concepts and Approaches for Employment and Social Policy, Routledge
Philippe Askenazy, 2014, The Blind Decades: Employment and Growth in France, 1974-2014, University of California