네덜란드는 보면 볼수록 우리나라와 비슷하면서도 다른 나라이다. 인구 1700만 명의 작은 나라가 세계 수출 5위, 명목 GDP 17위인 전형적인 강소국이다. 중계무역 국가이면서도 반도체 장비 등 첨단 제조업 강국이다.

그러나 결정적인 차이가 하나 있다. 농업과 농식품업이다. 세계 농식품 수출 규모 5위권엔 미국(1822억 달러), 독일(1000억 달러), 브라질(879억 달러), 프랑스(811억 달러) 등 인구와 영토 대국들이 들어 있다. 여기에 네덜란드가 1120억달러로 2위다. 자국 수출에서 농식품이 차지하는 비중도 17.8%로 최고이다. 호주(15.2%), 프랑스(13.3%), 미국(11.0%), 독일(5.9%) 등이 뒤를 잇는다. 한국과 직접 비교하면 네덜란드는 농업과 농식품업 종사자가 한국의 3분의 1에 불과한데도 수출이 10배다. 세계 랭킹 25위 식품 기업에 네덜란드 기업 3개(유니레버, 하이네킨, 프리슬란트캄피나)가 들어 있다.

대부분의 농업 강국은 제조업 강국이기도 하다

한국이나 네덜란드나 농업이 발달하기 어려운 나라라는 점에서는 똑같다. 우리나라는 국토에서 산지가 많고 인구밀집도가 높아서 1인당 농지면적이 0.03ha에 불과하다. OECD 평균의 10분에 1이다. 네덜란드도 0.06ha로 우리의 2배 정도다. 평균기온, 일조량, 강수량 등을 비교해보면 네덜란드가 우리보다 더 열악하다. 역사적으로 보면 두 나라 모두 전통적인 가족농에 기반하고 있다. 다른 자원도 부족하여 인적 자원과 무역에 의지하는 구조이며, 과학기술에 강점을 갖고 있고, 지리적으로 물류에 강점을 가지고 있다. 그런데도 네덜란드 농업과 농식품업은 세계 최상위권 경쟁력을 갖췄고 한국은 글로벌 경쟁력이 제로에 가깝다. 한국과 네덜란드는 주변에 인구-군사 강대국과 큰 시장에 둘러싸여 있다. 네덜란드 농식품업은 이 환경에서 성공했고 한국은 아직 발진조차 못했다.

바헤닝언 푸드밸리

도대체 무엇이 이런 차이를 불렀을까? 이 질문에 맞닥뜨리기 전에 한 가지 지적하고 넘어가야 할 것은 농업, 농식품업 강국이 따로 있지 않다는 것이다. 대부분의 농업 강국이 제조업 강국이다. 보통 선진국이라고 말하는 국가들이 농업도 강국이다. 네덜란드는 그중에서도 단연 돋보이는 나라다. 제조업 강국인 한국도 하기에 따라서는 제2의 네덜란드가 될 수 있다는 얘기도 된다.

네덜란드가 처음부터 농식품 강국이었던 것은 물론 아니다. 네덜란드는 주변에 큰 시장, 물류의 강점이라는 지리적 여건 위에서 기본적으로 자유무역을 추구하는 나라였고 지금도 그렇다. 이는 농업에 있어서는 매우 위험한 환경이다. 1880년대 증기선이 등장하자 미국과 캐나다의 막대한 곡물이 유럽으로 쏟아져 들어왔다. 유럽 전역은 곡물 가격이 하락하면서 모든 나라가 보호주의로 전환했다. 그렇게 하지 않고서는 농업을 지킬 수가 없었다. 이때 네덜란드는 자유무역 노선을 유지하면서 동시에 값싼 곡물을 들여와 축산업을 발전시키고 여기서 나오는 우유를 재료로 치즈 등 유가공 식품을 만들어 수출하는 전략을 취했다. 농산물도 고부가가치 제품이 될 수 있다는 사실에 처음 눈뜬 나라가 네덜란드였다. 네덜란드는 지금까지 이 노선에서 한번도 벗어난 적이 없다.

바헤닝언 대학

농업은 지식산업이다

여기에 ‘+’가 있었다. 한마디로 말하면 농업과 농식품업에 ‘지식’이라는 개념을 결합시킨 것이었다. 농업을 농지에 기반한 1차 산업에서 2차∙3차 산업의 결과물을 결합시킨 복합적인 농식품산업, 지식산업으로 탈바꿈시키는 데 성공한 것이다. 특히 원예와 축산에서 세계 최강국이 되었다.

네덜란드 농촌엔 농민들의 지식공동체라 할 수 있는 ‘지식 서클(kenniskring)’이라는 것이 있다. 농민들이 학자, 공무원, 기업체 등의 전문가들을 초청해 필요한 분야에 대해 배우고 토의하는 모임이다. 신기술, 법규∙규정, 병충해 및 질병 등의 다양한 주제를 다룬다고 한다. 장소는 회원의 농가나 커피숍, 식당 등을 이용하고 있다. 지식서클이 활발한 것은 네덜란드 농민들이 협력하지 않으면 시장에서 살아남을 수 없다고 보고 협력에 대한 문화와 신뢰를 키워왔기 때문이다. 이 장소를 통해 재배기술을 개선하고, 전체 밸류체인을 혁신하는 방향으로 가고 있다.

네덜란드 농식품업 클러스터의 상징 바헤닝언 푸드밸리(Wageningen Food Value)의 중심에는 농업∙임업 분야 세계대학 순위(QS World University Ranking)에서 2016년부터 계속 1위를 차지하고 있는 바헤닝언대학이 있다. 네덜란드 정부는 1997년부터 바헤닝언 UR (명칭에 대학이 아닌 대학 및 연구센터라고 명기하고 있다)을 중심으로 네슬레, 유니레버, 하이네켄, 몬산토 등 글로벌 식품 및 농약 회사들을 모두 한곳으로 모아서 농식품 클러스터인 푸드밸리를 조성했다.

인구 3만 6000의 바헤닝언 푸드밸리, GDP의 10% 생산

인구 3만 6천 명의 도시 바헤닝언을 중심으로 조성된 푸드밸리에는 20개의 연구소, 70개의 과학 기업, 1,440개의 식품 관련 기업 등 2만 명의 농업 관련 종사자들이 모여있다. 전체 인력 중에서 R&D 인력이 1만 5천명, 박사급 인력이 1200명에 달하는 명실상부한 지식 단지다. 바헤닝언의 연구 성과를 바탕으로 네덜란드는 2003년~2014년 사이에 채소생산량 28% 증대, 에너지사용량 6% 감소, 살충제사용량 9% 감소, 비료사용량 29% 감소 등의 성과를 달성하였다.

바헤닝언 대학은 1879년 이 지역에 설립된 농업대학이었다. 그러나 1980년대 네덜란드 정부의 재정난으로 재정지원이 대폭 감소하고, 출산율 저하에 따른 입학자 수마저 줄어드는 위기에 직면하였다. 이에 따라 바헤닝언 대학은 기업과의 공동 연구 프로젝트 수행을 통한 재정 확충에 적극적으로 나서기 시작했다. 농식품 기업들 또한 마스트리히트조약에 따라 1993년부터 단일 유럽 시장이 발효되면 기업 간 시장 경쟁이 격화될 것이기 때문에 이에 대응하기 위해 기술혁신을 위한 적극적인 투자에 나서고 대학과의 공동 연구를 활발하게 추진하기 시작했다. 정부는 1990년대 중후반부터 바헤닝언 지역경제를 선도할 전략 산업의 하나로 식품산업을 선정하고 이에 대한 체계적 육성 정책의 필요성을 인식하고, 관련 계획의 수립에 착수했다.

1995년 네덜란드 농업장관은 “농업 지식체계의 미래에 대한 연구”에서 농업 조직의 효율성을 위해 전략적인 국제농업지식의 중심으로 바헤닝언의 역할을 강화하자고 주장하고, 바헤닝언 대학과 정부 농업연구청의 합병을 주장하였다. 결국 1997년 합병이 성공했다. 흩어져 있던 농업 연구 프로젝트와 연구진들을 한 곳에 모음으로써 높은 시너지 효과를 내는 정책을 채택하였다.

1997년에 새롭게 탄생한 바헤닝언대학은 민간이 참여하여 바헤닝언 지역을 생명공학 도시로 만들려는 “City of Life Sciences” 프로젝트로 기업-연구기관-대학 간 시너지 강화를 위해 시작하였다. 이후 2001년 바헤닝언대학이 푸드밸리라는 이름으로 식품 클러스터 육성계획을 세웠다. 오늘날 바헤닝언 푸드밸리는 연간 매출이 66조 원으로 네덜란드 GDP의 10%를 차지하는 엄청난 성공사례를 만들었다.

푸드밸리 클러스터가 지속적으로 혁신을 거듭하며 경쟁력을 확보한 이면에는 클러스터의 코디네이터 역할을 담당하는 푸드밸리재단(Food Valley Foundation)이 있다. 네덜란드는 중앙정부나 지방정부가 직접 나서는 대신 전문성과 공정성을 갖춘 푸드밸리재단을 통해 간접적인 지원책을 펼치면서 정부와 산업(기업), 대학(연구)가 협력하는 거버넌스 구조를 만들었다.

농민 1인당 경지면적 네덜란드가 한국의 19배

네덜란드가 성공한 두 번째 요인은 규모화이다. 네덜란드도 1850년대에 인구의 절반 정도가 농업에 종사했다. 1947년 정점에 이를 때까지 농가 수와 농업 종사자 수는 꾸준히 증가했다. 당시 농가 수는 40만호, 농업 종사자 인구는 75만명 수준이었다. 1945년 2차 세계대전 이후 네덜란드는 농업의 규모화를 유도하는 정책을 본격적으로 실시한다. 산업화와 자유무역이라는 경쟁 환경 하에서 농업을 포기하고 농촌을 떠나는 농민들을 위하여 정부는 농지를 구매하여 농촌에 남아 농업을 계속하려는 농민들에게 산 값에 되파는 정책을 실시하였다. 새로운 기회를 찾아 도시로 이동하려는 농민들에게는 농지를 팔아 빨리 도시에 정착할 수 있는 자본을 제공하였고, 농촌에 남은 농민들에게는 융자를 받아 농지를 넓힐 수 있는 기회를 제공하는 방식으로 농업의 규모화를 유도하였다.

이 규모화 정책의 결과 현재 네덜란드에서는 6만 6천여 명의 농부들(전체 노동력의 0.4%)이 약 184만ha의 농지를 관리하고 있다. 반면에 한국에서는 167만 ha의 농지를 109만 명의 농부들(전체 노동력의 5.8%)이 관리하고 있다. 농가당 경지면적인 한국은 1.5ha에 불과하지만 네덜란드는 28ha에 달해 1인당 농지 규모가 한국보다 19배 크다. 네덜란드 농업의 규모화는 여전히 진행되고 있다. 양돈 농가 수는 2000년도에 1만 5천 농가 수준에서 2012년도에 5천여 농가, 3분의 1 수준으로 감소했다. 시설원예도 온실 면적은 10년간 비슷했으나 농가 수는 2000년도에 1만 1천 농가에서 2012년 5천 미만 농가로 역시 절반 이상 감소하였다. 여전히 네덜란드 농업은 강한 경쟁 압박 속에서 일부 농가는 파산하거나 합병하는 구조조정을 겪고 있으며, 동시에 규모화로 경쟁력을 높여가고 있다고 할 수 있다.

이와 같이 네덜란드는 자유무역이라는 경쟁 구도 속에서 좁은 농지와 가족농을 규모화∙산업화시키고, 생산성과 부가가치를 높여 주변국에 농산물을 가공 수출하는 방향으로 발전해왔다. 반면에 우리나라는 여전히 가족농이라는 소농 중심으로 규모화가 더디고, 일부 식량(주식인 쌀)을 자족하면서 대부분의 농산물을 수입하는 영세성을 벗어나지 못하고 있다. 물론 우리나라도 농업의 규모화를 정책 방향으로 잡고 있지만, 현실에서는 규모화에 역행하는 정책이 동시에 실시되고 있다.

쌀 직불제가 농업 규모화 거슬러

농산물 수입개방과 더불어 쌀 가격지지 정책으로 2004년까지 쌀을 시장가격보다 높은 가격으로 정부가 매입하는 수매제를 시행하다가 2005년부터는 공공비축제로 전환하였다. 1997년부터 시작된 논(쌀)농사에 대한 경영 이양 직접지불제도(직불제), 2012년 한미 자유무역협정(FTA)을 계기로 확대된 밭 직불제는 농가에 대한 소득 지원과 자급률 향상을 위한 것이지만, 농가 규모화에는 역작용을 하고 있다고 평가된다. 쌀 직불제가 농민 보호차원에서 도입된 불가피한 측면이 있지만 그 부작용에 대해서도 우리는 분명히 인식하고 가야 한다. 이와 같이 우리나라는 쌀에 대해서는 식량안보 차원에서 보호주의를 취하는 등 품목에 따라 보호와 개방이 혼재된 양상이다. 농업 정책이 일관성을 잃었고 이것이 시장 왜곡으로 이어지고 있다고 볼 수 있다.

그렇다고 한국이 식량 안보 지표에서 앞선다면 모르지만 그렇지도 않다. 영국의 경제정보분석기관 이코노미스트 인텔리전스 유닛(EIU)의 ‘2018년 세계식량안보지수(Global Food Security Index, GFSI)’에 따르면 싱가포르 1위, 아일랜드 2위, 영국과 미국이 공동 3위, 네덜란드 5위, 한국 25위이다. 세계식량안보지수는 식량의 구입능력(affordability), 식량의 공급능력(availability), 식량의 사용(utilization) 측면에서 식량안보 상황을 종합적으로 평가한 지표이다.

농업발전엔 ‘마인드웨어’가 필수적이다

주한 네덜란드 대사관의 강호진 농무관에 따르면 네덜란드는 농업, 농식품 산업이 지식에 기반해 정부와 기업, 대학의 협력 구조를 만들 때 발전할 수 있는 산업이라고 보고 있다. 발전 주체의 측면에서 보면 제조업은 기업 단독으로 추진 가능하나, 농업은 정부, 농민, 연구소 등 많은 이해 관계자가 협력해야 가능하다는 것이다. 혁신 난이도의 측면에서 보면 제조업은 새롭게 생산설비를 도입하여 생산원가와 품질만을 고려하면 되지만, 농업은 오랜 전통 농가에 기반하기 때문에 혁신이 쉽지 않고 이윤 추구와 동시에 식량 안보도 해결해야 하는 복합적 목표를 갖고 있다. 또한 정부의 역할 측면에서 제조업에서 정부의 역할은 공정거래와 공익 등의 제한적 역할에 머물러 있지만, 농업은 정부가 혁신의 추진자, 조정자의 역할을 해야 한다. 인적 구성의 측면에서 제조업은 채용을 통해 젊은 인재 영입이 쉽지만, 농업은 평균 연령이 높은 종신직이고 인적 교체가 더딘 측면이 있다. 연구개발도 제조업은 자체 R&D로 충분하지만, 농업은 밸류체인 전체의 관점에서 정부와 학계의 지원이 필요하다. 발전 요건도 제조업은 하드웨어 또는 하드웨어+소프트웨어만으로 발전 가능하나, 농업은 하드웨어, 소프트웨어, 마인드웨어의 고른 발전이 필요하다.

농업 생태계에서 기술, 클러스터, 인프라가 하드웨어와 소프트웨어에 걸쳐있는 것이라면, 협력, 혁신, 교육은 소프트웨어와 마인드웨어에 걸쳐 있는 분야라고 할 수 있다. 네덜란드는 특히 눈에 보이지 않는 협력의 마인드웨어가 발달했다는 평가를 받고 있다. 반면에 우리나라는 마인드웨어가 부족하다. 하드웨어와 소프트웨어는 선진 시설이나 기술을 수입하거나 모방하여 따라갈 수 있지만, 지속적인 혁신의 동력인 마인드웨어는 단순히 모방하기 어렵다. 서로 간의 관계에 관한 문제이기 때문에 역사적으로 문화적으로 형성되는 과정을 거치게 된다. 관련 시설을 모아 하드웨어와 인프라의 측면에서 클러스터는 만들 수 있지만, 협력과 혁신의 마인드웨어가 부족하면 성과를 발휘할 수 없다는 것이다.

마인드웨어의 핵심은 Golden Triangle 협력(PPP: Public Private Partnership)이다. 정부-민간(기업)-연구(대학)이 서로 다른 측면을 존중하고 이해할 때 협력이 가능하다. 연구의 입장에서 1차적인 관심은 지식이고, 공공성과 이윤은 후 순위이다. 민간은 이윤이 최우선이고 지식과 공공성은 후 순위이다. 정부는 공공성이 제일 중요하고 지식과 이윤은 후 순위라고 할 수 있다. 푸드밸리재단은 이와 같은 정부-민간(기업)-연구(대학)의 이해관계를 결합하여 농업의 경쟁력 강화라는 하나의 방향으로 협력하는 거버넌스 구조를 만들었기 때문에 지속적으로 혁신할 수 있는 생태계를 구축할 수 있었다.

네덜란드는 아직도 ‘농업이 위기’라고 생각한다

네덜란드는 여전히 농업이 위기에 처해 있다고 생각한다. 현재 맞이하고 있는 위기는 시장 개방, 고령화, 농업 인력부족, 친환경, 동물 질병 등이다. 네덜란드는 이와 같은 위기에 대한 공감에서 혁신을 시작한다. 연구 개발을 강화하고, 인력을 교육하고, 협력을 강화하는 것이다. 혁신의 결과는 발전으로 나타난다. 규모화, 통합 클러스터화, 물류 유통 효율화, 자동화, 첨단화 등이다. 통합적인 밸류체인 관리(Integrated Chain Management)로 체인 전체의 품질 개선, 육종에서 소비까지 체인의 각 단위의 지속가능성, 품질, 안전성 수준을 향상시키고 있다.

우리나라는 어떠한가? 위기는 보조금과 보호 정책으로 귀결되고, 혁신은 농업 현장의 요구가 아닌 대학과 연구기관의 정부 연구비 따기 경쟁이 된다. 협력의 마인드웨어는 눈에 잘 보이지 않으니 혁신의 결과인 하드웨어 중심의 클러스터, 자동화, 첨단화만을 카피하는 정책에 머무르고 있다. 위기는 이미 심각한 수준이다. 혁신에는 고통이 따른다. 모두가 혁신의 승자가 될 수 없다. 시장의 경쟁만이 혁신의 승자를 가려낼 수 있다. 경쟁은 혁신과 협력을 만들어 낸다. 농지 중심의 농업 정책에서 지식과 기술에 기반한 농산업 정책으로 전환해야 한다. 대학을 중심으로 연구기관을 통합해야 한다. 대학을 중심으로 연구기관을 통합해야 하는 이유는 대학이 연구기관보다 더 실력이 있어서가 아니다. 새로운 인재들이 유입되는 통로가 대학이고, 대학의 인재가 새로운 아이디어와 지식, 기술로 새로운 기업을 만들어 기존 기업들과 협력하고 경쟁하면서 산업을 지속적으로 혁신하는 생태계를 만들 수 있기 때문이다. 지식 플랫폼을 바탕으로 비즈니스 플랫폼이 글로벌로 진출하고, 협력 플랫폼이 이들을 묶는 역할을 할 때 자치단체와 연구단체, 농(식품)업의 생태계가 완성된다고 할 수 있다.